Uma piscina cheia de peças de Lego e uma pessoa dentro, tentando não se afogar – foi com essa imagem em tela que a Gerente de Políticas de Saneamento e Resíduos Sólidos, da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável de Goiás (SEMAD), Ingrid Graziele Reis do Nascimento iniciou o debate sobre Governança, no último dia do XII Congresso Brasileiro de Regulação e 6a. Expo ABAR, promovido pela Associação Brasileira de Agências de Regulação, em Foz do Iguaçu.

Parte da programação da Câmara de Assuntos Jurídicos e Institucionais, Governança e Controle Social (CTJI-GCS), o painel “Estrutura de Governança, Mediação e Arbitragem: Os Novos Desafios da Regulação Infranacional” reuniu agentes reguladores do Brasil e de Portugal, nesta sexta-feira (12), para debater sobre como criar uma composição sólida a partir de módulos de instrução menores e dispersos.

A metáfora das peças de encaixar equivale à missão imposta aos entes regulatórios subnacionais e federal de resolver como serão empilhadas e reunidas as diversas unidades locais e regionais, de maneira a montar uma arquitetura referencial normatizadora. “Pluralidade de normas, fragilidade de corpo técnico, interferência política, isolamento social e político são as engrenagens que precisam ser conectadas, e o denominador comum deve ser o usuário, para o qual deve-se garantir serviço de qualidade e tarifa justa”, opina a Doutora em Engenharia do Território, “muitas vezes, as agências de regulação são autarquias com autonomia, contudo, se quisermos ser autônomos, ficaremos isolados politicamente”, complementa a servidora pública.

Planejar e monitorar para universalizar

As mudanças de legislação estabelecidas no setor de Saneamento Básico pretendem-se ser subsidiadas por uma sistemática de Governança, consistente com a tríade das esferas Políticas-Instituições-Regulação, identificada pela metodologia PIR. A proposta inclui definição de metas que sejam adequadas à realidade do país em que se quer aplicar o método. A metodologia vem sendo utilizada pelo Banco Mundial para atender às demandas de adequação legal regulatória das agências infranacionais.

Para fazer a combinação da tríade, deve-se levar em conta indicadores e características territoriais, como um sistema fundamental para alicerçar o esforço financeiro e organizacional a ser desenvolvido, de modo a contemplar as diversas culturas e disposições sociais. “Não tem como se pensar em universalização, se a gente pensar que as coisas são feitas por impulso, ao contrário, as grandes façanhas são feitas de pequenas ações”, concluiu a painelista, parafraseando o pensamento de Vincent van Gogh.

A Diretora Administrativo-Financeira da Agência Reguladora do Paraná – Agepar, Daniela Janaína Pereira Miranda, compartilha da analogia feita entre componentes de encaixe, próprios do universo dos jogos educativos, e agências reguladoras infranacionais: “O que tenho visto hoje no mundo regulatório é a metáfora da piscina de Legos; a complexidade da atividade regulatória é um desafio à fundamentação conceitual do papel das agências reguladoras, desafio este que deve ser superado com Governança – é preciso se fazer internalizar e se fazer conhecer a regulação em suas práticas, para que a sociedade conheça a importância desta atividade e, assim, consigamos exercer a gestão de pertencimento do cidadão”.

A Doutoranda em Meio Ambiente e Desenvolvimento pondera que a definição conceitual de Governança passa por gestão de riscos, transversalidade na comunicação entre secretarias de estado e municipais, discussão sobre regionalização e interiorização dos sistemas de água e esgoto, dentre tantas importantes pautas relativas à universalização do acesso a serviços básicos de qualidade.

A partir de uma linha do tempo traçada sobre a trajetória da Agepar, a dirigente reguladora demostrou o quão imprescindíveis são registros históricos para que se possa melhor planejar e projetar ações futuras, consoante à célebre frase de Peter Drucker (1909 – 2005), escritor de origem austríaca, considerado o “pai” da administração moderna: “A melhor maneira de prever o futuro é criá-lo”.

Diagnóstico da governança regulatória no Saneamento Básico

O encontro teve a participação do Professor Catedrático de Sistemas e Gestão no Departamento de Engenharia Civil, Arquitectura e Georrecursos no Instituto Superior Técnico da Universidade de Lisboa (IST), em Portugal, Rui Cunha Marques, que apresentou o Projeto “Diagnóstico do panorama da governança regulatória no Saneamento Básico”, financiado pelo Banco Mundial. O trabalho, que tem como objetivo coletar informações de entes infranacionais do Brasil, conta com um questionário, enviado por e-mail para todas as 80 agências subnacionais brasileiras. Os destinatários são dirigentes das reguladoras municipais e estaduais, podendo o questionário ser respondido pelos profissionais mais qualificados dos corpos funcionais e, portanto, mais conhecedores da realidade regulatória in loco.

Com vistas a abranger diferentes patamares de desenvolvimento, os dados levantados serão tratados de forma integrada, dentro do período de 1º a 22 de novembro de 2021, prazo para aplicação do questionário. “O intuito é permitir-se desenvolver pesquisas e fornecer subsídios à elaboração de análise contundente das condições de Governança regulatórias”, explica o consultor português do Banco Mundial, “o êxito desta análise depende do envolvimento e das informações fornecidas pelas instituições reguladoras locais e regionais do Brasil”.

O estudo tem base no art. 4º-A, da Lei n.º 14.026, de 15 de julho de 2020, o qual disciplina que: “A ANA instituirá normas de referência (NRs) para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico por seus titulares e suas entidades reguladoras e fiscalizadoras”, determinando, em seu inc. VIII, que tais NRs versem sobre “governança das entidades reguladoras, conforme princípios estabelecidos no art. 21 da Lei n.º 11.445, de 5 de janeiro de 2007”.

O educador lusitano entende que “Governança regulatória seria o ‘como’ da regulação, ao passo que Substância regulatória seria o ‘quê’ da regulação”, referindo-se à tomada de decisões relacionadas a serviços públicos regulados e, ainda, ao desenho institucional das entidades que os regulam.

Blocos regionais

O Superintendente de Estudos Econômicos e Fiscalização Financeira da Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal (ADASA), Cássio Leandro Cossenzo, trouxe ao painel contribuições valiosas de seus 12 anos de atuação como regulador. Diante da diversidade da escala dos municípios, o conhecimento e internalização a respeito dos termos em que se dá a prestação de serviços públicos de Saneamento Básico são fundamentais para se dimensionar o cenário atual da regulação.

“A Lei 14.026/2022 traz, em seu art. 21, que ‘A função de regulação, desempenhada por entidade de natureza autárquica dotada de independência decisória e autonomia administrativa, orçamentária e financeira, atenderá aos princípios de transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões’, mas também precisam ser levados em conta outros pontos importantes, como, por exemplo, o formato de mandato dos dirigentes destas entidades, cujo impacto é sentido pelo usuário dos serviços públicos delegados, que é quem remunera os investimentos realizados”, pondera o mestre em Gestão e Regulação de Saneamento Básico.

A estrutura de Governança, de que versam ambas as legislações referentes à matéria (11.445/2007 e 14.026/2022), remete às unidades regionais, ou seja, à prestação regionalizada da prática regulatória, deduzindo-se, assim, que uma mesma agência poderá regular mais de uma região. Tal modelagem foi pensada, ainda sob a perspectiva de Cossenzo, para que municípios desprovidos de entidades reguladoras pudessem vincular-se a blocos regionais atendidos por órgãos de regulação.

A partir de uma análise comparativa entre dois estados nacionais, surge uma questão que ainda não é passível de resposta. O estado de Minas Gerais possui 853 municípios, contando com 34 blocos regionais de resíduos sólidos e 22 blocos dedicados à regulação de água e esgotamento sanitário; ao passo que o estado de São Paulo conta com 645 municípios, tendo sido formados 4 blocos regionais.

E a questão que surge: qual o melhor formato para a regionalização? “São dois modelos diferentes, como mensurar qual será o mais efetivo?”, reflete o painelista, que é também coordenador de Grupo Técnico de Tarifas e Contabilidade da Câmara Técnica de Saneamento Básico, Recursos Hídricos e Saúde da ABAR.

As agências infranacionais têm um inegável desafio a ser superado e precisarão de dedicação – e fôlego – para cumprir os prazos estabelecidos pelo novo marco do Saneamento Básico, tendo em vista que ainda 1/3 dos municípios brasileiros carecem de agência reguladora, bem como não há nenhuma que cumpra todas as exigências em todos os municípios.

(Colaboração de Luísa Desiderá – Agepar)